Delaktighet och styrning för hållbar digital utveckling

Dagens vattenfall betonade kravställning och upphandling leder till långa ledtider och höga kostnader för alla inblandade. Upphandling av komplexa IT-system blir beroende av krav som kan var svåra att formulera eller procedurer som är komplicerade att följa. Region Stockholm fick avbryta upphandling av nytt vårdsystem för 2.2 miljarder eftersom kraven var tvetydigt formulerade. I Västra Götaland fick upphandlingen av vårdsystem göras om eftersom endast ett bolag lyckats fylla i all formalia korrekt. Det behövs ett paradigmskifte av styrning och upphandlingspraxis för att öppna upp för delaktighet i digitala värdenätverk och värdekedjor för att möjliggöra hållbar digital utveckling inom offentlig sektor. Detta eftersom ingen IT-leverantör eller offentlig verksamhet ensamt kan hålla jämna steg med den digitala utvecklingen.

För att förstå dagens problematik behöver vi förstå den aktuella modellen för statlig upphandling och målstyrning, new public management (NPM). Som fokusera på privatisering och outsourcing av samhällstjänster och infrastruktur. Detta kan leda till att viktiga data, information, tjänster och IT-infrastruktur inom offentlig verksamhet tillhandahållas av privata aktörer. Exempel på detta är Transportstyrelsen upphandling 2017, vilket resulterade i att känslig data hamnade hos privat IT-leverantör utomlands. Sammanställning av forskning visade 2013 att det inte finns några bevis på effektivisering av samhället med rådande NPM praxis 1. Tvärtom leder detta till bland annat byråkratisering, toppstyrning, delegering med bristande uppföljning.

Utifrån befintlig forskning går det inte att hitta belägg för att reformeringen av offentlig sektor medfört de stora kvalitets- och effektivitetsvinster som man hoppades på.

Hartman, Laura (2011), Konkurrensens konsekvenser: vad händer med svensk välfärd?

På grund utav att det svenska myndighetsansvaret är så delegerat blir nationell styrning och koordinering kostsam och långsam. För att citera Patriks Hall (2013) “With delegated responsibility comes delegated conflicts”. Detta gör det svårt att utkräva ansvarsskyldighet eftersom det är uppdelat och delegerat. Inom NPM tillämpas kvalitetsstyrnings (TQM & lean) från industrin inom offentlig verksamhet. Kvalitetsstyrning genomsyrar alla nivåer från regering ner till regional och kommunal nivå. Risken med denna metod är att alla nivåer tolkar och utformar egna kvalitetskontroller. Kritik mot kvalitetsstyrningsmodeller är bland annat svårigheten att formulera mål, tolka uppdrag och implementera det i verksamheten. Effekter av detta är tydligt om man betraktar fragmenteringen av IT-system och standarder som omöjliggör utbyta av data inom och mellan samhällsviktiga sektorer. Ytligare en försvårande omständighet är att produktion av samhällsviktiga tjänster har outsourcats till privata företag.

Effektivisering och synergier uppstår i organisationer som under lång tid skaffat sig insikter och förmågor kopplade till processer och rutiner enligt innovationsteorier. Rådande praxis med outsourcing och delegering betyder att offentlig sektor lämnat över utvecklingen inom många områden till privata aktörer. Och där med möjligheterna att ta tillvara på synergier och inhämta data från viktiga processer kopplat till offentlig verksamhet. Denna problematik beskrivs väl i Konkurrensverket rapport från 2016. Som ger exempel på hur upphandling skapar leverantörsberoenden och inlåsningseffekter vilket resulterar i stora kostnader för samhället och försvårar möjligheten att ta tillvara på digitaliseringens effekter.

Utredningen belyser vidare vikten av standarder för interoperabilitet som möjliggör valfrihet och samverkan mellan olika system som en strategi för att undvika oönskade inlåsningseffekter.

B. Lundell and J. Gamalielsson, “IT-standarder, inlåsning och konkurrens. En analys av policy och praktik inom svensk förvaltning,” 2016.

Resulterat av detta tar sig uttryck i att Sverige har halkat efter i den digitala utvecklingen inom vissa områden. Ett sådant område är möjligheten att skapa datadriven samhällsutveckling genom att tillgängliggöra och tillhandahålla återanvändbar offentlig data. OECD rapport från 2019 visar att Sverige ligger på nästa sista plats av de 33 länder som ingår i undersökningen. För att komma till rätta med problemet behövs konkreta designprinciper och styrning för att skapa horisontell offentligt digital infrastruktur och ramverk för utbyte av data och information enligt OECD.

Regeringen bör skapa ramar som underlättar hela den digitala omvandlingen och bör undvika det fragmenterade och illa samordnade förhållningssätt som varit rådande under det senaste årtiondet.

Digital Government Review of Sweden, Towards a Data-driven Public Sector – OECD 2019

Paradigmskifte för digital hållbar utveckling

Styrning för hur digitalisering av samhället genomförs de närmaste åren kommer vara avgörande för vem som kommer dra störst fördelar av utvecklingen. Fortsätter vi på den inslagna vägen kommer globala techbolag och IT-leverantörer vara de stora vinnarna av digitaliseringen. Detta tack vare att de kommer kontrollera den digitala infrastrukturen som lagrar och hanterar data som är betydelsefull för att automatisera och digitalisera samhället. För att sätta detta i perspektiv är Sverige ett av få länder i världen som har överlåtit ansvaret för nationell digital identifiering till privat företag, som dessutom är föremål för patenttvist.

I ett första steg behövs en iterativ utveckling av digital infrastruktur som möjliggör utbyte av data och information mellan samhällsviktiga sektorer med bibehållen betydelse utan behov av anpassning eller integrering. Upprättande av digital infrastruktur för datautbyte är av nationell betydelse och behöver ett annat angreppssätt än att lösas genom upphandling. Detta för att det inte finns någon enskild IT-leverantör eller offentligt organisation som kan lösa denna komplexa uppgift ensamt. Principer för hållbar digital utveckling som definierats av FN organisationer, The Bill and Melinda Gates Foundation med flera, uttrycket detta klart och tydligt “No single initiative or organization can make it happen alone.” För att lyckas upprätta digital infrastruktur som bidrar till samhällsutvecklingen behövs nya regler och praxis som möjliggör ett iterativ och kollaborativ arbetssätt som öppnar upp för större delaktighet. Där aktörer från olika expertisområden samarbetar mot en gemensam vision om en hållbar digital samhällsutveckling.

By collaborating, those working in digital development and beyond can pool their resources and expertise not only to benefit each initiative but also to strengthen the global community.

Principles for Digital Development (Förenta Nationerna, The Bill and Melinda Gates Foundation, med flera)

Samhällsresurser som inte inkluderats i tillräcklig utsträckning är teknik inriktade idéburna organisation, SME:er och entreprenörer. Många av dessa aktörer besitter förmåga att utveckla, anpassa och tillämpa teknologi för att lösa några av de digitala utmaningar samhället står inför. Bland annat på grund utav att dessa aktörer oftast är mer snabbrörliga att absorbera och utveckla förmåga att tillämpa digital teknologi. Detta är tydligt om man betraktar hur stora techboalg och IT-leverantörer växer idag genom att köper upp mindre innovativa företag för att komma åt immaterialitet rättigheter och kompetent personal.

En annan aspekt är att större IT-leverantörer har investerat mycket resurser i IT-standard system och produkter för att lösa generella IT-problem och uppgifter (ekonomistisk, e-post, kundkontakt, med flera). IT-leverantörer är också duktiga på att sälja dessa standard system som universallösningar till offentlig verksamhet. Problemet är att standardsystem kräver omfattande anpassning av processer och rutiner av verksamheten som väljer dessa standard system vilket oftast inte framkommer i upphandlingsskedet. Exempel på detta är den häpnadsväckande historia som utspelade sig hos polisen i början av 2010-talet. Som hade ett fungerade nyutvecklat IT-system anpassat för verksamhet. Som beslutades ersättas med Oracle’s standard system Siebel (CRM-system) vilket slutade i haveri som uppskattningsvis kostat samhället runt tio miljarder kronor då polisen inte kunnat utföra sina uppgifter effektivt.

Visionen hade tidigare varit “Skapa möjligheter att få ut poliserna på gatan”. I Siebel-projektet var visionen “Spara förvaltningskostnad”.

Computer Sweden

För att skapa en kollaborativ och iterativa utveckling av samhällsviktig digital infrastruktur krävs nya typer av verksamhetsstrukturer, förmågor och styrning för att säkerställa att den offentliga sektorn är delaktiga i den digitala utvecklingen. En betydelsefull sådan förmåga är att delta i digitala värdekedjor och innovationsnätverk. En annan är förmågan att använda öppen teknologi och innovation som driver mycket av den digitala utvecklingen idag. Detta kan exempelvis vara genom att investerar resurser i öppen källkod och standardiseringsprojekt som består av nätverk av aktörer som delar en visionen om en hållbar digital utveckling. Genom investering i gemensamt digital infrastruktur med andra organisationer med liknande behov delar man på utvecklingskostnaderna. Samtidigt som alla ser till att säkerställa kvalité, tillförlitlighet, säkerhet och att mjukvarukomponenter är enkla att anpassa för olika behov och tillämpningsområden. Hur digital värdeskapande uppstår när flera samarbetar och investerar i gemensam digital infrastruktur har vi redogjort för i tidigare artikel.

Om offentlig sektor inte lyckas förändra rådande praxis och styrning och bli delaktiga i det digitala innovationssystemet. Kommer ett fåtal privata IT-leverantörer som lyckas uppfylla tvetydiga upphandlingskrav och formalia var de stora vinnarna av digitaliseringen av samhället. Istället behöver statliga och offentliga sektor ta ansvar för att skapa en kollaborativ miljö mellan samhällsaktörer och idéburna organisation, SME:er, entreprenörer och företag som delar vision om en hållbar digital utveckling. Med konkreta principer som exempelvis stipulerar nyttjande av öppen teknologi, standarder och källkod med tydligt ansvarsutkrävande från minister ner till kommunal tjänsteman för att säkerställa att digitaliserings effekter används för att förbättra, utveckla och effektivisera samhället.

Footnotes

  1. P. Hall, “NPM in Sweden : The Risky Balance between Bureaucracy and Politics,” in Nordic lights : work, management and welfare in Scandinavia, 2013, pp. 406–419.

Lämna ett svar